人事档案管理到了该改的时候了

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发布于：2007-11-28 19:32

人事档案在劳动者的就业和职场生活中扮演着重要角色，但是近年来处理丢弃的人事档案已经成了相关机构一项繁重的负担。最近，北京市人才档案公共管理服务中心通过网站，对失去联系超过5年的流动人员人事档案进行公示。记者在该网站上看到，公示的档案，仅北京市市区的就超过5000份，若再加上各区县，此次公示的档案份数超过3.5万份，规模堪称庞大。北京市人才服务中心有关部门负责人近日表示，30天公示期满后，即解除原档案托管关系。

如此多的“废档”从何处来？应该如何看待这种现象？记者就相关问题采访了专门研究我国人事档案制度的中南大学公共管理系主任陈潭教授。

记者：为什么会出现这么多需要清理的人事档案？劳动者抛弃档案的背后折射了什么经济、社会背景？

陈潭：“说起来重要，排起来次要，用起来需要，忙起来忘掉”这是现在人们对于人事档案的态度的一个普遍写真，曾经决定中国人命运和前途的人事档案风光不再，越来越多的职场觅岗人对于档案持无所谓态度，最直接的表现就是一个直观的数据例子，譬如全国各级人才流动中心所保存的330万份人事档案中，有60多万份与主人失去了联系。这些档案多数成为我们所称的“弃档”、“死档”。

谈到为什么会出现这么多的需要清理的档案或者说是“沉睡档案”，首先要对人事档案或者是人事档案制度甚至更进一步延展到公共政策的变迁做一个宏观的把握。人事档案制度是一项涉及国家管理的处理公共事务的基本工具，是一个国家致力于稳定、秩序和有效管理所实施的公共人事政策派生物。公共政策的本质是公共管理或者公共服务供给的保障文本，而由不断变化的社会现实可知公众的利益诉求也是随之嬗变，由此导致的没有永恒的唯一利益诉求使得公共政策的供给也需要随之而动，这就是公共政策的变迁。公共政策的变迁大致可以总结为旧政策的均衡——政策失效——政策创新——新政策均衡这样一个动态的调整过程。出现大量需要清理的人事档案，实际上就是人事档案制度处于“旧政策失效”的一个过程中，旧的政策在新的环境下剥离出其对新环境的不支持性，反映为政策无效率和政策的供给不足。而人事档案制度失效的原因是复杂的，出现“死档”现象也只是其失效的一方面体现，要力图完整的解析这一现象，需要从一个更加大的社会、经济视域来看。传统的人事档案制是一套从“警察国家”进入“行政国家”的标志（其后是“福利国家”），究其中国产生本源是萌发于延安时期的干部考核需要，其逻辑生成来源是韦伯的官僚制理论和中国特色的“单位社会”与“身份社会”的结合。发展至今，在已基本完成从计划指导体制向市场导向体制转轨的中国，传统人事档案制度已日益式微，负功能明显，“死档”“弃档”就是对这一制度的无硝烟抗拒。放眼于现实，市场经济的发展必须需要生产要素的流动，人力资本的流动也是这一过程中的必然。市场理性对人的要求不再是个人的政治地位和政治身份，而是专业和技能。用人单位考察人居队不会使用一个毫无本事和能力的个体，企业理性必然把个人能力与企业发展结合起来，从而谋求利润的最大化。这就是所谓的“考察档案不如考察现实的人”。人们目前的择业模式已经由过去单一走向多元，自谋职业成了普遍趋势，对物质待遇、人机关系和自我价值的腔调已经超越了户口和档案的限制了。不再“唯档案是尊”，这是整个社会对于市场运转的一种自我调控，这也是传统人事档案制度趋于失效的外部控力；而由之引发的大量“弃档”现象也是对于传统人事档案制度自身失范和固化的一种非自主性反抗，这在一定程度上杜绝了人事档案的不客观纪录现象的发生，杜绝了个人生活被他人主观操纵的可能性（如“汤国基案件”），可以看作是一种社会和公众作为“经济人”的理性的选择并且导致了对传统失范制度的摆脱而彰显对公平的追求。

记者：人事档案原本担负的职能是什么？

陈潭：探讨人事档案原本担负的职能，实质就是探讨人事档案制度的职能。而对一项政策或者制度的职能进行探讨，不可避免要从其产生的肇因和设计的初衷出发。可以给人事档案下一个定义，就是：“国家机构、社会组织在认识活动中形成，并经组织审查或认可的，记述和反映人员经历、德才水平和工作表现的以个人为单位集中保存的文字、表格以及其他各种形式的原始记录。”根据这个详尽的定义我们可以简约成人事档案即记录和反映个人德能勤绩等方面情况的，经过组织认可归档保存的个人材料。从定义我们可以抽象出人事档案就是一个对个人经历的记录文本，是一个参照性的记录工具，本身不具备执行力，所以其实人事档案制度本身不具备有职能性。之所以人们产生人事档案具有职能的错觉，是由其他一些与人事档案同时进行工作的政策或者制度衍生而来，诸如人力资源管理中的招聘、录用、考察等，由于这些工作的进行需要以人事档案为基础，以人事档案作为一个评价的工具，所以在实际操作中产生了人事档案具有实际的行为职能的错觉，而忽略了人事档案本身的描述性功能。

不可否认，这种错觉在实际操作层面上使得人事档案的“职能”被无限夸大。比如，在培养、和教育人的过程中产生了履历表、自传、入党、入伍、入学材料；在考核、选拔和使用人的过程中产生了自我鉴定、考察、考核、定级、提职、晋升、任免、调资、调动、奖惩等材料。中国作为一个典型的“单位社会”，这些在“单位”中产生的人事档案的组成部分，制造了人事档案无处不在的氛围。

截取就业和社会保障两方面来谈。从就业来看。人事档案的原始功效就是对个人经历的纪录，在单位制和计划经济体制盛行的时代里面，档案是护身符，标志了个人的学历和对于工作的胜任能力以及对历史、政治问题的明晰交待等，这些符号促使单位在录用或者选择工作者的时候极大程度上依赖于对人事档案的参考。著名的湖南作家汤国基就是因为自己大学档案里的有关自己“有精神问题”的评价而在各个工作单位间频频碰壁，最终人生轨迹由于人事档案产生重大转变。从社会保障来看。美国政治学家戴维·伊斯顿认为，公共政策就是对全社会价值作出的权威性分配。人事档案制度在社会保障范畴更多扮演的是“俱乐部门票”的角色。在中国人事档案初建时，在有限的社会资源配置中，享有单位的干部、工人以及未来享有单位编制的文化程度较高的高中以上学生都建立了人事档案。在计划经济体制年代，有档案。就有户口、有单位，就能够在具有“俱乐部产权”性质的单位里“吃国家粮”、享有公共品和福利分配。由此，人事档案制度也体现了一项公共政策的象征性功能，既反映了管理过程中的国家在场，也维系着人事管理对象的政治忠诚。所以讲，人事档案原本充当了

身份标杆和政治符号的功能。

记者：现在这些职能是否仍需要人事档案制度来执行（或者说人事档案制度的这些人事、社会保障职能仍然是不可替代的么）？

陈潭：目前许多声音都集中在对于现行人事档案制度的批判上，没有成体系的对现存制度或者政策的存在进行可能性和必要性的分析。而根据政策创新函数，政策创新应该由内生变量（政策成本与政策收益的比较利润以及外生变量（如资源、技术、市场、利益集团、意识形态、危机事件和体制更迭等）决定。所以在没有出现剧烈裂变的状况下，可以假定现行政策在某些方面是存在可取性的，不能莽撞一味批判。我们注意到人事档案制度的肇始本源就是描述性的记录文本，那么对于人事档案的改革方向也应该是通过剥离其由于特殊体制而粘连上的非结构型功能，从而使其回归忠实记录的本源，使其真正的成为社会公平的保障。

毫无疑问，人事档案制度的变革目前还缺少一些相关因素。虽然某些“档案事件”已经具备了变革诉求的某些特性以及媒体的少量关注，但是对于一个人与一个时代的制度抗争还缺乏强烈的、大面积的、广泛关注的“导火索”。加之，人事档案制度改革研究才刚刚开始，还无法为决策部门形成正确的、成熟的政策咨询；本人历时四年的研究也仅仅处于“破题”阶段，目的在于希望能够引发人事档案制度改革研究的“蝴蝶效应”——期冀多数相关研究者的学术跟进。相对于现实的“急躁”和学术供给的“滞后”，制度变革的迟缓也就见怪不怪了。同时，我们应当看到，任何一项制度变革都会经过“思想斗争”和“利益阻止”，原有制度既得利益者希望维持原有利益格局，不到万不得已是不会进行风险性的制度转换的。由此，旧制度的惰性、刚性和惯性或既得利益者的强势及其阻碍导致制度变革的沉淀成本增大；制度系统内各要素的改变速度或新要素的成长速度悬殊，“新”“旧”之间的比拼如果仍然以“旧”占上风的时候，僵局之下的“现状维持”不可避免。此外，制度变革的价值取向和意识形态压力也是不能不考虑的因素。

所以，人事档案的基本功能——即描述与记录的功能，将得到继续地执行，不论这种执行的依附链条仍然是人事档案还是改良了的人事档案，或者是新的什么东西。因为严密的组织和系统也需要有完善的人事记录方法。而由其衍生出来的与就业，与社会保障相关的职能，应该被逐步的淡化。这也是就业以及社会保障走向更加公平，更加务实的必经之路。

记者：人事档案制度改革的方向是什么？（是应该彻底抛弃这套制度还是应该进行改良和剥离？相关的国际经验和惯例是什么？）

陈潭：“传统人事档案制度还有存在的必要吗？”“人事档案制度在急剧转型的社会中如何发挥它应有的作用与功能？”“如果取消这种制度，那么用什么样的新的制度来取代它呢？”由于传统人事档案制度与现今社会现实的结构摩擦逐渐显现，这些诸如此类的问题开始不断的拷问每一个学者，而学者也开始拷问制度的本身。我们期冀“汤国基事件”能像“孙志刚之死”一样引发公共政策的创新。不论如何，有些思维“脉络”我们仍然是相当清楚的：传统人事档案制度已日益式微，它的负功能愈加明显；它是“官本位”意识和计划经济体制的特有产物；它是单位制下的一种强力控制的、不对称的、典型的符号化政治；它的继续存在将造成中国稀缺性制度资源的严重流失。毫无疑问，人事档案制度成为了流动性时代除户籍制度外的又一个人才壁垒。

在美国，人事档案管理因雇员任职机构的所有制形式不同可分为联邦政府雇员和私人部门雇员两大块。美国联邦政府和其他公立组织的现职雇员，其人事档案大多由政府机构的人事部门统一保管，其工作职责、行为准则等受《公务员法》、《信息自由法》、《隐私法》及其他许多规定、条例的约束。美国联邦政府的非现职人员与中国的人事制度不同，美国的人事档案不是终身制的，而是实行“人档分离”，其人事档案由“国家人事文件中心”保管。在私立系统，如在大型企业或私人公司工作的雇员，其个人档案由本单位的人事部门保管，辞职、死亡或工作调动，其档案仍留在供职单位，不向文件中心移交，到新的单位则建立新的人事档案。联邦政府和州政府规定，雇主必须为雇员建立人事档案，并在雇员离职或死亡后保存一定时期。

在法国，公务员管理实行统一领导下的分级负责制，政府各部门均自行建立职员的人事档案。“行政与公制总局”是法国最高的人事决策与执行机构，隶属于政府秘书处。中央政府各部门设立有专门的人事管理机构，负责将公务员的考试、考核、任用、培训、工资福利等内容记入人事档案。法国人事档案制度最有特色的是行政机关在对公职人员启动惩戒程序以前必须对拟受惩戒者交阅档案材料，使其可能有针对性地提出答辩。

通过借鉴国外有效的管理经验以及根据中国的现实情况，我们认为人事档案制度从身份走向契约，从管制走向服务势所必然，契约化、电子化、社会化和法制化已然成为政策转轨不可或缺的路径依赖。

契约化：是人事档案制度改革的信用路径。必须明确公共事业单位人员的公共雇员地位，强调其权利和义务的对称。实际上，传统的人事制度只规定“单位人”的义务而没有保证其权利，或是“契约短缺”或是“契约异化”，是与规范的公务员制度相违背的。

电子化：是人事档案制度改革的技术路径。就是通过电子手段建立个人征信体系和社会信用制度。实际上，“单位人”如今已经成为“社会人”，纵算真正的人事档案制度也不能全部了解“单位人”的信用状况，而电子型的个人信用卡能够了解个人的公共行为以及诚信记录。电子化管理是人事档案管理现代化发展的必然要求。《全国档案事业发展“十五”计划》明确提出，在“十五”期间要加快档案信息化建设，试点接收电子档案进馆，加快现有档案的数字化进程，并在档案利用服务的数字化和网络化方面取得明显进展。

社会化：人事档案制度改革的组织路径所谓“社会化”，就是要求围绕人事档案工作所开展的人事认定、人事争议、人事流动、档案保管等必须让渡给拟建或已有的社会中介机构——人事事务所、人才交流中心、公民文件中心等，让公共权力机构或公共事业单位与公共雇员“袖手旁观”，从而充分实现社会的“人事代理”和公共管理。比如，人事工作的认定与仲裁可以交给人事事务所、人才的开发与流动可以由专门的人才交流中心完成、人事档案可以由专门建立的公民文件中心保管。由此，人事档案管理的社会化意义一方面在于规范人事工作、严肃人事档案内容，杜绝因人事档案产生的种种失范现象；另一方面也极大地节约各种社会成本，减少各个单位琐碎的、复杂的“人事臃肿”，从而把更多的时间、精力用于其本职工作。

法制化：人事档案制度改革的法理路径。所谓“法制化”，就是必须按照宪法及《公务员法》、《劳动法》、《保密法》、《档案法》等法律进行人事制度改革和人事档案管理。宪法是国家的根本大法，它规定着作为公民的个人的基本权利，公民基于人事档案有条件的知情权、话语权是必需的，公权力不能过多地妨碍和压制私权利。而现行人事档案制度却从一定程度上讲妨碍了公民的有限知情权，绝大多数人也许一辈子都不知道自己人事档案里面到底有哪些内容，也不知道档案里面是否塞了“黑材料”，况且法律对违反人事档案管理的现象也没有明细的监督和惩戒制度，因而人事档案撰写也就轻易地成了“领导们”的专有权力和身份象征了。因此，人事档案及其管理必须遵循宪法和相关法律的规定，充分维护公民的尊严、人格和权利。个人与组织在缔结工作合约时，一定要遵循《劳动法》，严格按照《劳动法》所规定的权利和义务对组织与个人的权利进行维护，对违反劳动权利的现象进行处置。

　（中南大学公共政策与地方治理研究中心硕士研究生胡晓整理此次采访）

载于《中国劳动保障报》（3913期）2007年11月24日，发表时有删节。

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